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抽象行政行为的司法审查研究
2012-07-26 14:11:26
 


抽象行政行为的司法审查研究



耿宇剑



前 言



    改革开放以来,我国开始重视法治在国家的政治、经济、文化和社会生活等方面的作用。尤其是20世纪90年代,我国提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略,法制建设得到高度重视,我国的行政法律制度建设也取得了长足的发展,立法机关、行政机关制定的法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章数量十分客观,也较为全面。目前,我国已有三百多部法律、六百多部行政法规、近三万部行政规章,初步形成有宪法统领,自上而下成金字塔型的法律体系。在社会生活的诸多领域基本具有了一定层次的法律规范调整,依法行政、建设法治政府已经成为社会的普遍要求。抽象行政行为作为行政权行使的重要内容,几乎遍及社会的各个层面,并深刻地影响着社会和人们的生活,在国家生活中发挥着不可替代的作用。但不可否认的是,由于对抽象行政行为监督乏力,抽象行政行为违法现象屡见不鲜。有些行政机关受部门利益和地方保护主义的影响,通过抽象行政行为争权、越权、滥权,造成法律与抽象行政行为之间纵向、横向的矛盾冲突。这些矛盾冲突损害行政管理秩序,严重破坏了我国法制的统一,干扰了执法,也严重影响了政府在人民群众中的威信。而在当前的行政诉讼司法实践中,存在的问题主要是:由于立法的局限性,行政诉讼法及其相关司法解释规定的行政诉讼受案范围还存在着一定程度的含混,导致法院受理案件在一定程度上法制不统一的现象。行政诉讼法界定行政诉讼范围的标准主要有两项:一是具体行政行为标准,二是人身财产权标准 。在对具体行政行为标准的把握上缺乏统一、明确的尺度,一些在此时此地可以被认为是具体行政行为而受理的案件,在彼时彼地却被认为是抽象行政行为而拒绝受理。由于社会的高速发展和行政权自身的扩张性,行政机关倾向于作出较多的带有“既具有具体性又具有抽象性或非立法性”的行政行为,而如果相对人受到该两类行为的侵害,由于司法审查的局限性,可能受到该两类行政行为侵害的行政相对人往往得不到司法的救济。因此,理论研究迫切需要解决的问题是:将司法审查的范围局限于具体行政行为是否符合社会的需要?如果将一定范围的抽象行政行为纳入司法审查范围其正当性何在?在目前我国的政治体制、法制构架、社会现实的前提下,司法审查范围的合理扩张边界又在哪里?本文试从实行法治、维护行政相对人合法权益和监督行政机关依法行政的角度,从分析抽象行政行为的现状和问题入手,进而在理论上探求对抽象行政行为司法审查的理论根据,并比较研究英美法系、大陆法系行政法治先进国家的经验,探讨了通过建立抽象行政行为司法审查制度来完善抽象行政行为监督的措施,对我国行政机关抽象行政行为制度的规范和监督机制的完善提出自己的构想。



第一章 抽象行政行为司法审查的现状分析



(一)问题的提出



    《中华人民共和国行政诉讼法》于1990年10月1日颁布施行。《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其它组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”由此确立了对行政机关具体行政行为的司法审查制度。这里的“具体行政行为”,是指行政主体针对特定行政相对人所作的行政行为,具有设定、变更、消灭或确认特定行政法关系的特点 。与具体行政行为相对应的是抽象行政行为这一概念,从内涵上说,抽象行政行为都是指行政机关针对不特定多数人制定的,具有普遍约束力的行为规则 。关于抽象行政行为本文还将详细论述。这里所要问的是,为什么立法者在进行制度设计时把抽象行政行为排除在司法审查之外,立法时具体考量了哪些影响因素?王汉斌同志1989年3月28日在第七届全国人民代表大会第二次会议上所作的《关于<中华人民共和国行政诉讼法(草案)>的说明》中指出:“从保障公民、法人和其它组织的合法权益出发,适当扩大人民法院现行受理行政案件的范围……考虑我国目前的实际情况,行政法还不完备,人民法院行政审判庭还不够健全,行政诉讼法规定‘民可以告官’,有观念更新问题,有不习惯、不适应的问题,也有承受力的问题,因此对受案范围现在还不宜规定太宽,而应逐步扩大,以利于行政诉讼制度的推行。” 这段话可谓内涵丰富,它实际上反映了当时我国在社会主义法治建设过程中行政法领域的现实状况:在行政制定法方面才刚刚起步,没有完整的法律体系;司法人员不具备专业素质,没有行政审判的专业知识和经验;广大民众在中国长期的封建传统及法律文化的熏陶下形成了根深蒂固的“厌讼”、“民不与官斗”等消极思想以及行政机关以一以贯之的优越感对突然坐上被告席感到的不适应进而产生的抵触情绪等等。这些复杂的因素使立法者清醒地认识到,中国社会的法治理想绝不是一蹴而就的,必须面对现实,脚踏实地,采取逐步推进的方法,才能不断加以完善。因此说,在当时的立法背景和条件下,将司法审查的范围限定于具体行政行为是有其必然性和合理性的。



    随着我国改革开放的逐步深入,社会主义市场经济的飞速发展,社会的各个领域也日益发生深刻的变化,在行政诉讼领域,则日益表现为成文法的滞后性及其与现实的冲突:由于公众对公共服务的要求越来越多也越来越高,自身具有扩张性的行政权在主客观因素的双重作用下其影响力逐步扩展到社会的各个领域,并且由于社会生活的纷繁复杂、瞬息万变,追求行政行为的高效率成为行政的价值取向,行政机关为了应变社会管理的需要,同时也是为了规范行政活动,通过实施大量的抽象行政行为即发布行政规范性文件的方式来行使行政职权,履行管理职能,但同时也暴露出一些问题:(1)抽象行政行为实施程序不规范。目前我国法律体系中尚无规制行政机关实施抽象行政行为的法律规范,行政机关在实施抽象行政行为时没有具体的程序性规范,表现出较明显的自由裁量的特征,从规范性文件的制定到实施的过程,在程序上缺乏强制性的规定。(2)抽象行政行为的内容违反上位法。由于缺乏必要的程序,一些规范性文件的制定缺乏科学的论证和缜密的思考,加之一些行政主体自觉不自觉地从本位主义出发,较多地考虑本部门利益,造成一些抽象行政行为明显违反上位法的规定。由于以上的主要原因,造成相当数量抽象行政行为违法的现象。特别是由于抽象行政行为是行政机关针对不特定相对人作出的具有普遍约束力的单方面的行为,其行为较之具体行政行为在某种程度上更具有隐蔽性和范围的广阔性,因此一旦违法即具有更大的危害性,因为它存在着侵害社会一定范围内相当数量群体合法权益的现实可能性。例如:某市国有资产管理委员会针对改制企业职工的安置问题作出规定,企业改制时必须在企业资产中划出部分资产作为职工安置费用保全资产,并规定已改制企业在转让本企业资产时,必须经过国资委同意,否则转让行为无效。很显然,这一规定是明显违反合同法的相关规定的。因为企业在改制之后,资产的所有权性质已发生改变,国资委不能再代表国家行使出资人的权利,只要转让资产的行为不违反法律的禁止性规定,转让行为即合法有效。如此种种,由于现行体制中对抽象行政行为的审查监督机制的不完善,更重要的是,由于行政诉讼法只规定了可以对具体行政行为进行司法审查,把抽象行政行为排除在司法审查之外,致使有可能受违法抽象行政行为侵害的行政相对人得不到及时的、有效的救济。



(二)现行法律的规定



    在当前我国的政治体制和立法体系中,对于抽象行政行为,存在以下的监督和救济制度:(1)权力机关和上级行政机关的监督。从宪法、组织法的规定看,首先,全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。其次,县以上地方各级人民代表大会常委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;再次,国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章;最后,县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府不适当的决定、命令。(2)备案审查,法规清理。从具体做法上看,国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案,国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题,从而加以纠正。有些省,自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件上报备案。此外,国务院在组织清理规范性文件过程中,可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。(3)行政复议中对抽象行政行为的审查。《行政复议法》第七条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。”



    但是,从实际情况来看,以上监督机制很难有效地发挥作用:权力机关的职责主要是从事立法活动,并通过立法对社会整体进行宏观调控,对纷繁复杂的具体行政事务无暇顾及,并且在制度上缺乏相应的监督启动机制和具体的审查程序;行政机关系统内部的监督由于存在着行政权的同质性、认识和利益的同一性而流于形式。“这些看似完备的监督制度实际上收效甚微。无论是从理论上还是从实际情况来看,现行的监督制度并未能有效地发挥作用。而且随着抽象行政行为的增多,违法的抽象行政行为问题日趋严重。”



(三)司法实务的现实应对



    有权利就有救济。虽然面临着制度和现实的双重挤压,可喜的是,在司法实务中,我们仍然可以感受到司法工作者在有限的空间里所作的默默的努力。实际上,尽管行政诉讼法确立了法院对具体行政行为的合法性进行审查的原则,但对具体行政行为与抽象行政行为的划分标准却没有作出规定 。这就为司法预留了解释的空间。在行政诉讼法颁布近十年后,2000年3月施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定:“公民、法人或者其它组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。”值得注意的是上述司法解释中用语的微妙变化:解释的第一条规定的是对行政主体的“行政行为”不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围,并未出现“具体行政行为”的用语。而“乔占祥诉铁道部春运票价上浮案”则更体现出法官们的实践智慧。



    该案的基本案情是:石家庄律师乔占祥在2001年春运期间购买了石家庄至磁县、石家庄至邯郸的火车票,票价比平时分别多了5元、4元。他认为铁道部的这一涨价通知没有法律依据,于2001年1月18日向铁道部提起行政复议申请,要求撤销铁道部2001年春运期间上浮火车票价的行政行为。3月19日,铁道部作出行政复议决定,维持铁道部2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知。乔占祥对此不服,向北京市第一中级人民法院提起了行政诉讼,要求判决撤销被告作出的有关行政复议决定书、撤销被告作出的《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》(以下简称《通知》)。2001年11月,法院作出一审判决认为,铁道部在2001年春运期间的票价上浮的决定是在报送国家计委审查批准后作出的,未违反有关法律规定;同时复议行为不属本案审查范围,故判决驳回乔占祥全部诉讼请求。乔不服,提起上诉,2002年2月27日,北京市高级人民法院二审审理后作出终审判决,驳回上诉,维持原判 。



    习惯性思维认为,本案的核心问题在于如何认定铁道部作出的《通知》的性质,是具体行政行为还是抽象行政行为?这个带有普遍性的“识别”问题是行政诉讼程序启动之前必须解决的首要问题。



    关于上述问题,有学者从功能主义的分析进路出发,认为抽象行政行为的本质功能应当是抽象出人们的行为规则模式,即它是设置法律关系关系模式的行为。与此相对应,具体行政行为的本质功能是将行为模式在现实生活中加以具体运用,即它是实现法律关系模式的行为 。据此,铁道部的《通知》本身是抽象行政行为。然而,一、二审法院却均认为《通知》是具体行政行为,原告具备诉讼主体资格,但理由各不相同:一审法院认为,《通知》“是针对有关铁路企业作出并设定和影响有关铁路企业经营权利和义务的行为,故该《通知》应认定为具体行政行为,…依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定,其(乔占祥)与《通知》有法律上的利害关系,有权就《通知》提起行政诉讼”。二审法院则认为“铁道部所作《通知》,是铁路行政主管部门对铁路旅客票价实行政府指导价所作的具体行政行为,该行为对于铁路经营企业和乘客均有行政法律上的权利义务关系。乔占祥认为该具体行政行为侵犯其合法权益向人民法院提起行政诉讼,是符合行政诉讼法规定的受案范围的”。



    虽然学者的观点与法官截然不同,但实际上,关于《通知》性质的争论已经不那么重要了。本案的真正意义在于司法对行政主体的行政行为进行了实质性审查,这才是本案的价值所在。



    这个案例激发了笔者深入地进行思考:具体行政行为与抽象行政行为之间的界限是否泾渭分明?从司法审查的角度,将行政主体的行政行为区分为“具体的”或“抽象的”是否真的具有理论上的价值和现实的意义?



第二章 抽象行政行为司法审查的理论基础



(一)抽象行政行为的内涵及外延



    在我国,行政行为的概念最早出现于1983年的行政法学研究中。一般认为,行政行为是“行政主体实施行政管理活动、行使行政职权过程中作出的具有法律意义的行为” 。具有中国特色的是,我国行政法学界在行政行为概念的基础上又创制出具体行政行为和抽象行政行为两个概念。



    具体行政行为是指行政主体在国家行政管理活动中行使行政职权,针对特定的行政相对人,就特定的事项,作出有关该相对人权利义务的单方行为。其特点是对象特定化、具体化,是对某一个具体的事件或具体的人所作的处理,效力指向特定具体事件或者公民、法人或其它组织 。抽象行政行为是相对于具体行政行为而言,带有普遍性的观点说,抽象行政行为是指行政主体根据法定权限和法定程序针对非特定对象制定和发布具有普遍约束力的行为规范的行为。如有学者认为,抽象行政行为是指“行政机关依照宪法、法律的规定,或是根据国家最高权力机关(我国的人民代表大会;西方的国会、议会)授权制定行政法律规范的行为。” 或者认为:“当国家行政机关在进行管理过程中,以一般的管理事项为对象,制定抽象的规范而非对特定的具体事件进行处理,这种行为称为抽象行政行为。” 也可以认为:“抽象行为,是指行政机关以一般的、不特定的事或人为对象,作出抽象的规定,凡是符合它所规定的,皆产生法律效果的行政行为。” 抽象行政行为具有以下特点:(1)对象的普遍性。抽象行政行为以普遍的、不特定的人或事为行政对象。(2)效力的普遍性。抽象行政行为制定和发布的是具有普遍约束力的行为规则。(3)效力的持续性。抽象行政行为具有后及力,它不仅适用于现在的行为或事件,也反复适用于将来发生的行为或事件。(4)形式的多样性。抽象行政行为可以表现为行政机关制定具有普遍约束力的决定、命令、规定等规范性文件的行为。



    有关抽象行政行为的外延问题,首先需要说明的是抽象行政行为与行政立法之间的关系。有学者认为,抽象行政行为包括两类:一类是行政立法行为,即有权机关制定行政法规和行政规章的行为;另一类是制定不具有法源性的规范文件的行为,即有权机关制定或规定除行政法规和行政规章以外的具有普遍约束力的其它规范性文件的行为,如县级人民政府所制定的在全县境内有效的某些规定或办法等 。但也有学者认为“行政机关制定的行政法规、规章不属于抽象行政行为的范畴,而是我国法律体系中的一个重要层次,属于法的范畴,是一种法的渊源。抽象行政行为的外延仅限于行政机关依据职权针对一定的行政事务作出的具有普遍约束力的行为,它可以有多种表现形式,但行政法规、规章和抽象行政行为在本质上没有共性。” 笔者赞成后一种观点,因为《立法法》第二条规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止,适用本法。国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止,依照本法的有关规定执行。”据此表明,法律已明确地将行政法规、规章纳入国家立法的范畴,由《立法法》规范、调整。根据《立法法》第五十六条的规定,国务院依据宪法、法律的授权及最高权力机关的委托,制定行政法规;第七十一条、第七十三条规定,根据法律、国务院的行政法规、决定、命令或地方性法规,制定部门规章或地方政府规章。因此“行政法规和规章具有的法律效力是由宪法、法律派生、延伸出来的,” 而抽象行政行为是行政机关依据职权作出的自主意思表示,无需从它处获得授权。行政立法与抽象行政行为的主要区别在于:1、主体不同。行政立法的主体是特定主体,主要是国务院及其部门、省级以上政府等;抽象行政行为的主体则包括所有行政机关,上至国务院,下至乡政府,均有权作出抽象行政行为。2、依据不同。行政立法的依据是宪法、法律的授权及最高权力机关的委托,具有法源性;抽象行政行为的依据是行政主体的行政职权,不具有法源性。3、范围不同。行政立法的范围限制在执行宪法和法律等上位法规定的有关事项上;抽象行政行为的范围则无限制,只要在行政职权涉及的范围内都可作出抽象行政行为。4、效力等级不同。行政立法具有立法性质,具有较高的效力等级;抽象行政行为不具有立法性质,其效力等级低于行政立法。因此,抽象行政行为的外延应该限定在行政机关依职权制定具有普遍约束力的决定、命令、规定、办法等非法源性规范性文件的行为。这样的限定不仅在理论上合乎逻辑,同时在司法实践中也具有重大的现实意义,即为我们进一步拓展行政行为司法审查的范围奠定良好的理论基础。



(二)抽象行政行为司法审查的理论根据



    关于司法审查的概念,著名的希莱克法律辞典是这样定义的:“司法审查是指法院基于来自与行政机构有关的上诉,对行政行为的事实认定和法律依据进行审查。” 而所谓抽象行政行为司法审查,就是司法机关对行政机关抽象行政行为的合法性进行审查,是司法权对行政权的监督和制约。事实上,在我国现行法律体系中,并不存在抽象行政行为司法审查制度,但是,从制度建构的角度,对抽象行政行为进行司法审查在理论上具有其正当性和合理性,其根据在于:



1、权力制衡是现代法治国家的必然要求



    以卢梭、孟德斯鸠为代表的“社会契约论”和“三权分立”学说为近代民主国家的诞生提供了坚实的理论基础。在卢梭看来,每个人都享有包括生命、自由、平等、财产等天赋的自然权利,社会契约则是天赋人权的逻辑发展,以契约主体间地位平等、意志自由为特征的社会契约关系是民主政治法治化的逻辑起点和历史起点,其本质就是确立了权利本位原则,而社会契约的成立与履行是以建立完善的权力制约机制来实现的,权利制约权力是社会契约的核心内容 。“三权分立”学说的创立者孟德斯鸠则认为,要保障公民的根本权利就必须防止权力的滥用,因为“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”因此,他特别强调:“从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。” 他将国家权力分为立法权、行政权、司法权,三权相互分立、相互制约进而达到相互制衡。事实证明,分权制衡优化了权力结构,充分体现了社会契约论的人民主权宗旨。



    从国家权力运作的形式及职能分工的意义上讲,我国实行的也是一种分权体制的权力运作方式 。根据宪法规定,国家最高权力机关是全国人民代表大会及其常委会,行使国家立法权,行政机关、审判机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督,分别行使行政权和司法权。这其中蕴涵的制度逻辑是:全国人民代表大会作为代议机关制定法律来体现全体公民的普遍意志、保护公民的基本权利,行政权和司法权均来源于权力机关的授权,并不是自身所固有的权力,因此,行政权的行使必须服从权力机关的意志即国家法律,而司法作为一种判断权对行政权的行使是否合法作出评判完全是题中应有之义。这实际上就是在最高权力机关领导下的行政和司法相互分立、制约的制度设计。以罗豪才教授为代表的“平衡论”指出:“由于行政机关以国家强制力和强大的人力、物力为后盾,总是居于强者地位,而相对一方无论是个人还是组织均居于‘弱者’地位;因此,正是考虑到这种‘力量对比’,‘平衡论’总是将监督行政权、保障公民权以及为相对一方设置更多的权利补救放在更为突出的地位。” “社会必须创立一种机制。在扩大行政权的同时,加强对行政权的控制和制约,使之正当行使即不致被滥用。” 作为重要的制衡和救济手段,司法有权同时也必须监督行政。



2、抽象和具体行政行为的共同属性决定抽象行政行为应接受司法审查



    现行《行政诉讼法》建立了对具体行政行为的司法审查制度,这是司法对行政有限的监督和制约。而抽象与具体行政行为的共性决定了抽象行政行为不应排除在司法审查之外,二者的共性主要体现在:第一,二者均是行政主体行使行政职权的结果—这亦是所有行政行为必备的要件;第二,二者在拘束力、确定力、执行力等方面具有同一层次的法律效力;第三,二者作用力的客体均为公民、法人和其他组织的权利和义务。既然司法可以对具体行政行为拥有裁判权,那么对于和具体行政行为相比在主体、效力、客体等行为的主要属性方面均具有一致性的抽象行政行为,理所应当纳入司法审查的范围。



3、司法权的本质属性决定其是控制行政权的重要手段。



    司法的法治品质体现在其正统性和终局性上。从正统性的角度看,司法救济是最典型的公力救济,其一方面在各种私力救济之外发挥着公力救济的显著效力,另一方面发挥着恢复社会及政治体系合法性的功能;从终局性的角度看,法律赋予司法对事物是非曲直判断权的最后效力,是公民权利的根本保证。司法救济为面对强大行政权的相对弱小的一方提供了可靠的法律保障,这在英国著名宪法学家戴雪所著的《英宪精义》中可以得到印证:



    法治最后还可以被看作是用来表达这样的一个事实的原则,即对于我们来说,宪法并不像别的国家一样是其他制度得以产生的渊源,相反,它是法院划定和实现公民权利的结果。简短的说来,我们的私法原则通过法院和议会的行为得以扩展,并决定着国王和他的公务人员的地位。所以,宪法是英国普通法的结果 。



    这段话表明,英国的普通法院通过司法审查划定并实现着公民权利,甚至于通过判例创制了英国的不成文宪法。这是将司法审查的功能充分发挥的典型。



    正是基于以上理论基础,抽象行政行为司法审查制度的建立才显现出其必然性及法的正当性。权力只有受到制约才能保证正当行使。不受制约的权力必然导致腐败,在现代法治国家不应该有不受监督的权力,法治政治的规则性要求政府是依法行政的政府,是负责任的政府,而司法审查正是为行政的规范运行提供了制度上的有力保障。



第三章 域外抽象行政行为司法审查制度考察



    司法审查制度是西方法治国家普遍设立的一项重要法律制度。在现代法治国家,司法审查的目标,是通过司法权对行政权的监督达到保障行政相对方合法权益的目的。由于各国国情不同,司法审查的核心任务可能各有侧重,在分权体制国家重视控权,而在国家权力统一行使的中国,更强调的是权利和权力之间的平衡。但无论怎样,司法审查作为手段之一都具有一致性,那就是一种权力对另一种权力的监督 。通过分析比较国外对抽象行政行为的司法审查制度,学习借鉴其长处,对完善我国的司法审查制度应有所裨益。当今世界有两大主要法系,这就是普通法法系和民法法系 。民法法系(又称大陆法系)的代表性国家是法国、德国,普通法法系(又称英美法系)的代表性国家是英国、美国。本章将对这四国的抽象行政行为司法审查制度作一简单介绍。需要说明的是,在域外行政法学研究中并没有将行政行为划分为具体或抽象的行政行为,但这并不能说明在域外的现实社会中不存在类似于我国的抽象行政行为,相反任何国家和地区,其行政机关实施管理,都必须制订和颁布法令、规章并作出具体的行政行为,这就为我们的研究提供了一定的客观基础。下面为了表述的方便,对于域外的司法审查制度中的相关概念,笔者统一使用抽象行政行为司法审查这一提法。



(一)大陆法系国家司法审查制度考察



1、法国



    在法国,与我国抽象行政行为相对应的概念是行政机关制定普遍性规则的行为称为普遍性的行为 。普遍性的行为不对具体事件进行处理,主要表现形式是行政机关制定的条例、命令、规定等,其中主要是条例。



    法国行政行为司法审查制度就是行政法院制度,确定行政审判范围的是所谓的实质标准,“按照行政活动的性质,确定行政审判的范围” ,这种实质标准包括很多内容:1873年通过著名的步朗戈判例,确立了“公务标准”;此外,还有公共权力标准:“只要不是适用私人相互间的一般法律制度的活动,都属于公共权力的范围。”等等,由此可见法国行政法院司法审查的范围很广,只要是和行政机关行使公权力有关的事项几乎都可以纳入审查范围,例如法国最高行政法院对撤销总统和部长会议命令的诉讼以及撤销部长制定的行政条例的诉讼享有初审管辖权 。行政机关普遍性的行为当然也包括在司法审查的范围之内。



    关于原告的诉讼主体资格,程序法规定,原告必须对被诉事项享有个人利益:“没有利益,就没有诉讼”。在行政法官面前,这意味着原告必须能够表明被诉的行政决定对他的利益构成了侵害 。这种侵害包括了现实的损害和有可能发生的损害,即原告应是广义的利害关系人。对行政行为进行司法审查。审查标准主要包括:行政机关是否超越职权;行为的目的、依据、内容、形式(程序)是否违法等,对于有关抽象行政行为的诉讼,法院可以作出要求行政机关作为、撤销条例、确认条例违法等裁决。



    在有关行政机关抽象行政行为的诉讼中,主要有以下几种情形:1、行政不作为。如果利害关系人认为行政机关有不及时制订、修订或废除条例等违法的行政不作为情形,可以向法院起诉要求行政机关履行职责。2、撤销之诉。利害关系人认为行政机关条例违法或侵害了其合法权益,可以向法院起诉要求撤销条例。撤销之诉属于直接审查。3、确认之诉。当一个行政条例的合法性成为另一行政行为或民事行为的前提问题时,利害关系人即可向法院起诉要求确认条例的合法性。该确认之诉属于间接审查 ,法官只有确认权,没有对行政行为产生实质法律效力的裁判权。



2、德国



    德国与法国同属大陆法系,1976年颁布的《行政程序法》第35条对行政行为作了解释,即“行政行为,是指有权机关为管理公法领域的特定事件而采取的,能够直接引起外部法律后果的命令、决定和其他主权措施的总和”。同时,该条规定又补充说道,抽象命令是行政行为的一种,因为它处理着有共同特征的某一类人或涉及某物的事件 。这里的抽象命令即类似于我国的抽象行政行为,另外还有委任立法 包括行政立法(称法规)和自治立法(称规章)也类似于抽象行政行为。



    德国的司法审查范围也比较广泛,控告行政机关违法或向其主张权利的,均属行政诉讼的范围 ,但对于行政机关的违宪行为,不得提起行政诉讼,该种情况通过违宪审查解决。



在德国,行政行为司法审查的标准一般被称为“行政行为的控制理由”,主要包括:是否越权、实体瑕疵、违反程序与形式、超越、滥用自由裁量权、不正确的目的、不相关的因素、违反客观性、违反平等对待,等等。



    德国的行政法院系统包括初等、高等、联邦三级法院。其中,高等行政法院有权初审有关依据联邦法律和州法律所委任立法是否有效的争议;联邦行政法院也有权初审管辖确认联邦政府或联邦主管机构发布的命令等无效的诉讼;对于一般的抽象行政命令是否与法律相抵触,行政法院的法官具有充分的审查权,可以作出撤销的判决。



(二)英美法系国家司法审查制度考察



1、英国



    英国行政法中没有行政行为的概念,与抽象行政行为性质相近的称谓是公共当局的决定、命令,即以正式文书形式作出的意思表示行为 。



    英国是普通法国家,英国的普通法实际上就是一个逐渐将权利普遍化,将所有人在法律上的权利普通化的法律体系 。其司法体系由普通法法院构成。所有具有司法性的争议,无论争议的双方是谁,都可以诉诸法院,这是英国司法的一个基本原则。在英国的公法领域,已经完全确立了这样的原则,所有公法领域的案件都是可以审查的,任何人或者机构只要行使制定法所授予的影响公民的权利或者合法期待的权力,并且这种权力是法律要求其按照自然公正的原则行使的,那么法院就享有对该权力的行使的司法审查权 。因此,在英国对行政行为的司法审查的范围是广泛的,无论是具体的还是抽象的行政行为均可纳入司法审查的范畴。



    英国对行政行为的司法审查标准主要是自然公正原则和越权原则 。自然公正原则包括两条基本原则:任何人都不应成为自己案件的法官;未经公开听证,任何人不应受到不利处理。越权原则是指行政机关程序上和实质上的越权。所谓程序上的越权,主要是指违反了咨询、委任和说明理由等方面的程序规则;所谓实质上的越权主要包括:不履行法定义务、超越管辖权范围、权力滥用、记录中所表现的法律错误 。



    对行政行为司法审查的提起有两种程序:一种是利害关系人直接向法院起诉;另一种则是为了公共利益,由本人或公益组织通过公益诉讼程序提起 。这种制度设计有利于行政相对人尽可能地得到司法的救济。



    英国的行政诉讼的判决形式有以下几种 :1、径行作出实体判决。英国法院在某些情况下,可以在撤销原行政决定的同时,直接就行政案件的实体问题作出一个覆盖原行政行为、满足申请人要求的决定。2、撤销原决定并责令重作。此种判决附有必要的指示,内容主要就是如何重新作出新的决定,而且该指示具有强制拘束力。3、变更判决。在此种判决中法院可直接变更行政主体的决定。4、宣告性判决。即确认行政行为的合法性。在以上的判决形式中,适用于抽象行政行为的判决主要有撤销判决和确认判决。



2、美国



   在美国,《联邦行政程序法》第551节第4款规定:“法规是指行政机关为了执行、解释或者规定法律或政策,或者为了规定机关的组织、程序或活动的规则而颁布的具有普遍适用性或特殊适用性而且对未来有拘束力的文件的全部或一部分;” 相当于我国的抽象行政行为。



    美国和英国一脉相承,其联邦法院体系包括地区法院、上诉法院、专门法院和最高法院,各级各类法院均有对行政行为司法审查的权限。美国《联邦行政程序法》第704条规定:“法律规定可以审查的行政行为,以及没有其他适当的法院救济的最后确立的行政行为应受司法审查。”司法审查的范围,除法律明确排除司法审查的行政行为及对行政机关的自由裁量行为不能进行司法审查外,对其他行政行为均可进行司法审查。不能审查的行为只是例外,而且例外的情况越来越少。美国行政法的原则是假定所有行政行为都属于司法审查的范围,这个原则称为可以审查的假定。在法律有明确规定时,按照法律的规定进行审查;在法律无明确规定时,进行非法定审查 。据此,司法审查自然包括对法规、法令等抽象行政行为的审查。



    《联邦行政程序法》第702条规定:“受到行政行为不法侵害的人或不利影响的人……,有权对该行为请求司法审查。”对抽象行政行为的司法审查通常有两个途径:一是直接审查。行政机关的法规、法令等已经颁布,尚未正式实施,利害关系人认为其违法并将导致其合法权益受到损害,可以请求法院发布禁止令。二是间接审查。即当行政机关的法规、法令等已经颁布实施,并已实际造成行政相对人的损害时,相对人可以在具体的诉讼中请求法院一并对法规、法令等进行审查。司法实践中间接审查是较常见的做法。



   美国法院对行政行为的司法审查标准,主要有:是否违法(实体上、程序上)、是否侵犯公民的基本权利、是否越权、是否滥用自由裁量权、是否有事实根据及是否有实质性证据等 。



    基于三权分立原则,美国的司法审查无权干涉立法和行政的职权,因此,对于违法的抽象行政行为,法院不能公开宣布撤销或废除,而只能宣布其无效,从而“不执行”或“拒绝执行” 。然而,由于美国等普通法法系国家存在判例法制度,已经生效的判决对于以后发生的案件具有约束力,因此,抽象行政行为一旦被法院宣告无效后即不会再使用,等于事实上撤销废止了该抽象行政行为。



(三)域外抽象行政行为司法审查制度小结



    通过以上对域外抽象行政行为司法审查制度的介绍,我们可以知道,司法审查制度设计是一个系统工程,包含了审查范围、主体要素、审查方式、审查标准及审查效力等诸方面的要素。



    就司法审查的范围而言,“西方国家大都采取了普遍的法治主义原则,采用概括式表明行政行为应该接受司法审查。” 当然,“这些国家的如此做法并不是一蹴而就的,其间也经历了观念的突破与范围多向度的整合,才发展到目前之状况。这也反映了确定司法审查范围的渐进性、扩展性与易变性等特征。”



    在主体要素方面,关于原告的诉讼主体资格,各国都采用了广义的利害关系人的标准,即受到和可能受到违法行政行为侵害的相对人都具备原告资格;在审查主体上,大陆法系采用专门的行政法院审查,而英美法系是由普通法院审查。



    在审查方式上主要表现为事前审查和事后审查。事前审查包括预防性审查和控诉性审查,即在行政规范性文件实施前或具体案件发生前就审查抽象行政行为的合法性,典型如法国,在行政法院内部设立咨询组,行政机关颁布条例等行政规范性文件之前,必须经过咨询组的审查,然后才能得以颁布施行;而事后审查就是附带性审查,即在具体的争讼事件发生后再对抽象行政行为的合法性进行审查,如美国主要采用事后审查方式。



    在审查标准上,各国均将行政行为的合法性作为司法审查总的原则,并在此原则下设置了具体的标准,无论是大陆还是英美法系国家,审查标准主要有:行政机关是否超越职权;行为的目的、依据、内容、形式(程序)是否违法等。



    在审查效力方面,无论按照什么样的审查标准,采用哪种审查方式,各国法院均能对接受审查的抽象行政行为的合法性作出宣告裁判,有的则更进一步,作出撤销违法抽象行政行为的判决。



第四章 我国抽象行政行为司法审查制度之建构



    在上一章,我们从横向比较地角度,对域外抽象行政行为司法审查制度进行了初步的考察了解。学习是为了借鉴,在构建我国抽象行政行为司法审查制度过程中,我们要从本国国情出发,吸收别国的优秀经验,在现行的政治体制、法制架构的基础之上,建立有中国特色的抽象行政行为司法审查制度。下面,笔者从审查原则、审查标准、制度设计等方面来阐述建立我国抽象行政行为司法审查制度的初步构想。



(一) 抽象行政行为司法审查的基本原则和审查标准



    在司法审查的基本原则方面,域外国家和地区大都根据合法性审查的原则对抽象行政行为进行司法审查。所谓合法性审查原则,是指针对抽象行政行为这一特定对象来说,当事人只能就其合法性向法院提出审查请求,法院只对其是否符合法律和上位规范性文件的规定进行审查的基本原则。在建立我国抽象行政行为司法审查制度过程中,同样应该坚持合法性审查原则。这是因为:



1、我国的政治体制决定了司法机关应进行合法性审查



    我国的政体是人民代表大会制度。宪法规定,人民代表大会作为国家最高权力机关,行政机关、司法机关由它产生,并根据宪法和法律的明确授权,各自行使职权,且不能享有超越宪法和法律的特权,这意味着行政权和司法权的相互分立、制约,且在各自的性质、任务、目标等方面有所不同,行政权是执行权,它依法履行行政管理、服务职能,目的是向社会提供高效、优质的公共产品;而司法权是判断权,它的任务是化解矛盾和纷争,维护社会稳定。1989年3月王汉斌同志在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉(草案)的说明》中指出,“人民法院对行政案件应当依法进行审理,但不要对行政机关在法律法规范围内的行政行为进行干预,不要代替行政机关行使行政权力,以保障行政机关依法有效地进行行政管理。”这段话更加明确地说明人民法院必须在自己的职权范围内依法履行职能,而不能超越宪法和法律的授权,干涉行政权的正常行使。司法最本质的功能就是判断是非曲直,审查一个行为是否符合法律的规定。因此,对抽象行政行为只进行合法性审查就成为司法机关履行职能的本质要求。



2、合法性审查是行政机关依法行政原则的必然要求



    依法行政是实现行政法治和法治政治的必要路径,是依法治国的关键和核心,是实现民主政治和公民权利保障的根本要求,并有利于在保证公平、公正的同时,提高行政效率和效益 。依法行政原则要求行政机关在实施行政行为时必须符合法律优先的要求,在制定行政规范时必须遵守法律的规定,而行政行为是否合法则当然地成为判断行政机关是否依法行政的必要标准,合法性审查成为使行政行为具有公定力的重要保障。



3、司法的有限性决定了只能进行合法性审查



    从行政法治的角度出发,行政行为接受司法审查的范围越广泛,行政权就越能得到控制,公民的合法权益也更能得到保护。然而,法治并不是一种简单的量的积累,司法权自身有其局限性,比如对行政专业领域内事项,司法不可能做到完全掌握,这就意味着司法权只能在自己专业的领域内对行政行为作出评判。各国一般将行政自由裁量行为排除在司法审查之外就是一个很好的例证,因为行政自由裁量行为牵涉到行政行为的合理性问题,自由裁量行为因为具有专业性和弹力性的特征,导致行政行为合理性问题由于缺乏明确、具体的标准而使得司法难以判断。



    基于以上理由,在对抽象行政行为的司法审查过程中,我们必须坚持合法性审查的基本原则。



    合法性审查原则只是一个抽象的原则,不具备可操作性。在具体的司法实务中,我们必须根据合法性审查原则来建构一个规则体系,从而使司法审查具备可操作性,这个规则体系就是抽象行政行为合法性的判断标准。在本文的第三章,通过对域外司法审查制度的考察,我们已经了解到,无论是大陆法系还是英美法系国家,司法审查的标准主要有:行政机关实施行政行为时是否超越职权;行政行为的目的、内容、形式(程序)是否违法等。这些标准对于建构我国的司法审查制度也同样具有价值。在司法审查过程中要运用以上标准对抽象行政行为在以下几个方面进行审查:



    1、行政主体是否超越职权。超越职权在抽象行政行为方面表现有二:一是行政主体在无权制定规范性文件的情况下制定并发布规范性文件的行为。例如本应该是人民政府有权发布的规范性文件,政府的某一部门却以自己的名义发布;二是有权制定行政规范的主体制定的规范性文件的内容超出该行政主体的职权或者授权法规定的授权范围,行使了其他行政主体的权力。例如根据《行政处罚法》第十二条的规定,国务院所属部委制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚,如果在行政规章中擅自设定涉及人身自由的行政处罚就超越了自身的行政职权,属越权行为。



    2、抽象行政行为内容是否合法。内容违法,是指规范性文件的内容是否有上位法的依据,或是否违反上位法的规定。具体包括以下情况:一是上位法律依据的直接缺失或没有随上位法律依据变化而变化导致的依据的缺失。根据行政法治原则,行政行为在涉及权利义务的处分时,必须有充分的法律授权基础,无法律依据或授权,行政主体既不能为自己设定职权,也不得为行政相对人设定权利和义务。很多规范性文件的制定,都是根据上位法的原则和规定,进而制定具体的实施措施、办法等,如果上位法被取消或废止,则位阶较低的规范性文件也就失去了其法律依据。例如有些行政收费项目已经被明令取消,如果下级的收费文件仍然在执行,则属于依据缺失导致的内容违法。二是内容违反了依据法。此情况是指抽象行政行为的内容违反上位法的规定,随意限制、剥夺行政相对人的权利,或增加其义务,如上位法并不禁止的事项,规范性文件却予以禁止,或正相反。



    3、抽象行政行为的目的是否合法。行政主体的抽象行政行为表面上看是在其权限范围内,但如果其实际目的不符合法律规定或公共利益,而是追求一己私利,则构成行政行为目的违法。例如某些部门从本位主义出发,为本部门的利益制定规范性文件的行为。



    4、抽象行政行为的程序是否合法。行政程序是指“行政主体实施行政行为时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序。” 抽象行政行为违反法定程序的情况具体表现为:一是方式违法。抽象行政行为的方式即行为的表现形式,如果上位法规定抽象行政行为的作出必须是“决定、命令、规定”等方式,采取其他形式即属违法;二是步骤违法。如果抽象行政行为必须以听证程序作为前置程序,那么缺少听证程序即属违法;三是顺序违法。还是以听证程序为例,一般来说听证程序是前置程序,如果作出抽象行政行为之后再举行听证则属违法。



(二)抽象行政行为司法审查制度设计的初步设想



    虽然大多数学者认为,抽象行政行为不是法律规范上的用语,而是行政法学界的理论用语,是相对于具体行政行为的一个学理概念,但笔者认为,抽象行政行为这一词汇虽然没有出现在具体的法律规范中,但它实际上具备了法律规范用语的性质和要素。这是因为,既然作为抽象行政行为相对概念的具体行政行为已经作为正式的用语被法律规范所使用,那么抽象行政行为就不再仅仅是行政法学研究中使用的一个概念,而且也是司法实务中需要加以仔细考量的一个重要概念,因为对抽象行政行为的内涵的准确把握与否直接决定着目前状况下行政诉讼受案范围的大小。从另一个角度看,正是由于在我国第一部行政诉讼法律规范中使用了“具体行政行为”这一用语,才促使行政法学界努力进一步拓展抽象或具体行政行为相关理论的广度和深度,寻求扩大现行行政诉讼法受案范围的正当性依据。从这个意义上说,理论和实践是相互影响、相互促进的。



    通过以上对“抽象行政行为司法审查”这一命题在理论上的论证以及对域外法治国家司法审查制度的介绍,下面笔者试图简要论述抽象行政行为司法审查制度设计的初步设想。



1、受案范围



    受案范围问题一直是行政诉讼领域的一个重要和敏感的问题。在我国现行政治体制、法制构架和社会现实的前提下,对行政诉讼受案范围的合理的、可行的扩张边界应到哪里?必须承认的是,目前存在的行政权异常强大、司法权较为薄弱的社会现实。这就意味着我们在制度设计时,不仅不能全盘照搬西方的司法审查制度,还要充分考虑到社会现实状况。因此,笔者认为,关于受案范围的总体思路是,既要合理地扩张范围,又要现实地加以限制。



    笔者觉得应该从两个方面加以考虑,一个方面是违法抽象行政行为的外部表现形式。前文已经得出明确的结论,即应该将抽象行政行为的外延限定在“行政机关依职权制定具有普遍约束力的决定、命令、规定、办法等非法源性规范性文件的行为”这一范围,这不仅在理论上成立,而且从现实的立法架构看,《行政复议法》第七条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。”该规定实际上已经为我们在抽象行政行为司法审查的范畴把行政复议和司法审查相衔接打下了立法的基础;同时对《行政诉讼法》第五十三条“人民法院审理行政案件参照规章”的规定,我们可以作如下理解:即人民法院在审理行政案件时可以对规章进行判断 从而决定对其是否适用。那么,我们自然可以得出如下结论:既然现行法律规定司法机关对于规章都拥有判断权,那么,比规章效力层次要低的行政机关制定发布的决定、命令、规定、办法等规范性文件理所应当纳入司法审查的范畴。具体制度方面考虑与《行政复议法》相衔接的因素,可将行政复议设置为前置程序,即对行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定、命令、规定、办法等规范性文件的审查,首先必须进行复议审查,对复议审查不服的,再进入司法审查程序。这样的制度设计,既体现了穷尽行政救济原则,也体现了司法最终解决原则。



    另一方面是违法抽象行政行为的实质内容。现实中违法抽象行政行为的危害性表现在各个方面:有的违法抽象行为侵害了相对人的基本权利,比如人身权、财产权、选举权、合法的经营权等,这些权利是宪法和法律所赋予的,具有不可侵犯性,无论客观环境如何变化,侵害这些基本权利无疑都是最严重的侵权。对于这类违法抽象行政行为,司法当然要保持最积极地干预,将其纳入司法审查,以体现社会的公平正义;还有的违法抽象行为危害程度较小,只是侵害了相对人一般的权利,有的只是程序瑕疵等;另外由于我国幅员辽阔,经济发展不平衡,地区差异较大,情况千差万别,造成对于本地来说是合法的抽象行政行为,异地之后就不合法,所谓“南橘北枳”,因此不能一概而论,将所有违法抽象行政行为统统纳入审查范围,而应有所区别。



    综上,笔者建议,在目前阶段,只将侵害相对人基本权利的违法的决定、命令、规定、办法等规范性文件纳入司法审查的范围。换句话说,人民法院在审理抽象行政行为违法案件的立案阶段要坚持两个立案审查标准:一是形式审查。即抽象行政行为应表现为决定、命令、规定、办法等形式;二是实质性审查。即审查原告是否因其基本权利遭受侵害而提起诉讼。只有这两个条件均符合才予以立案。



2、审查方式



    对抽象行政行为的司法审查,可以有两种不同的方式:即事前审查方式和事后审查方式。



    事前审查方式,是指在行政规范性文件颁布后,还没有发生具体争议前,即由法院对抽象行政行为进行审查。因抽象行政行为具有普遍性、持续性、范围广的特征,如果允许潜在的行政相对人提前对抽象行政行为提起诉讼,可以实现事前救济,避免事后无法救济的可能性,符合诉讼经济的原则。 但事前审查的局限在于,法院发现规范冲突的能力受到限制,由于没有具体的行政争议,许多规范冲突在审查时难以发现,而且,下位法作出与上位法相反规定的直接冲突容易发现,如下位法违反上位法的立法目的、原则、精神等间接冲突则比较复杂,不发生具体的争议较难发现。另外,事前审查对法官的理论水平也提出较高要求,因为就连美国这样司法权发达、法官理论功底深厚的国家,也对事前审查持审慎的态度,而尽量采取事后审查的方式。



    事后审查方式,也称附带审查,是指法院在对具体行政行为提起的诉讼中,对具体行政行为所依据的抽象行政行为一并进行审查。间接审查方式的优点在于,抽象行政行为是否违法往往在具体的行政争议中得以明显的体现,便于法院发现问题,且法院也应该是对现实的争议进行裁判,而不是预测未来可能发生的问题。其缺点是有一定的滞后性,必须等到对具体行政行为提起的诉讼发生后,才可以对抽象行政行为进行事后的、附带的审查。



    综合分析以上两种审查方式,笔者认为采用事后审查的方式较为可行。首先,司法相对于行政而言,“既无荣誉、地位的分配权,也不执掌社会的武力,更无财权,不能支配社会的力量和财富,不能采取任何主动的行动。” 它是事后的、被动的、消极的去介入社会事务;其次,采用事后审查方式对现行法律规定不必作较大改动,只需略作修改即可,即行政相对人在对具体行政行为提起行政诉讼时,一并提出对具体行政行为的依据进行审查的请求。



3、审查主体



    在我国的四级法院体系中,应该由哪一级法院行使对抽象行政行为的审查权?这是个比较重要的问题。考虑到司法、行政体系的现实架构,由同级法院行使对同级行政机关的审查权显然不合适,应设置为由上一级法院对下一级行政机关的抽象行政行为行使审查权,即一审法院应由中级以上法院担任,这样的设置既可以与《行政复议法》相衔接,又兼顾到现实中行政机关高度垂直领导的现实状况,避免同一行政区域内出现相互矛盾的判决。因为是事后审查方式,一旦原告起诉后,管辖法院对具体行政行为的审理即应中止,同时将案件移送上一级法院,由上一级法院对具体行政行为依据的合法性作出审查并裁决,然后再由管辖法院对具体行政行为恢复审理。



4、裁判



    前文已充分论述抽象行政行为司法审查制度是以合法性审查为基本原则,因此,法院可以作出的判决就显而易见了,即:确认判决。人民法院经审查认为抽象行政行为合法的,判决确认其合法性。相反,如果经审查后认为抽象行政行为不合法的,则判决确认其不合法。



    关于法院在确认抽象行政行为不合法后能否作出撤销判决的问题,笔者认为,鉴于我国司法、行政分工负责的政治体制,对抽象行政行为作出处理属于行政机关职权范围内的事,且抽象行政行为在自己领域内的专业性,法院不宜过多干涉,故不应作出撤销判决,而由行政主体自行对抽象行政行为予以修正或撤销为妥。



结束语



    当今中国,政治、经济和社会生活都在发生着深刻的变革。依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略正在不断地推向深入,公民的法治意识逐步增强,依法行政观念逐渐深入人心。但在日益强调法治和关注人权保障的行政法领域,政府抽象行政行为的重要性还没有引起人们的足够重视。随着近现代社会行政部门职权的不断扩张,政府部门制定的具有外部效力的规范性文件等抽象行政行为,无疑深刻的影响着社会生活,调整平衡着各方面的利益关系。可以说,政府抽象行政行为在促进行政管理规范化、高效率等方面发挥着越来越重要的作用。但是行政法制的现状不容乐观,我国行政法领域人权保障的状况令人担忧。行政行为失范的状况还没有得到根本解决。如何控制和规范政府抽象行政行为,捍卫法制统一原则,让它们和谐统一在宪法和法律之下,建立完善的制定、审查、监督和救济制度,是我国现代行政法治所面临的迫切需要解决的重要课题。笔者相信,随着权利意识、平等意识的觉醒,政府抽象行政行为必将得到更多的关注,作为政府重要调控社会手段的抽象行政行为也将随着有中国特色的行政法律体系的形成和完善得以规范化,为规范行政、保障人权发挥越来越重要的作用。





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